——兼对《食品安全法》修订的探讨

□ 袁  畅

　　打击保健食品“四非”专项整治期间，福建省清流县食品药品监管局与公安、工商部门联合开展了保健食品检查，并联合向保健食品经营企业负责人宣讲商标侵权、虚假违法广告等相关法律法规知识。陈华  摄
　　编者按
　　为期5个月的打击保健食品“四非”专项行动已取得阶段性成果，对基层监管部门来说，对保健食品的监管是常态工作，如何更有效地规范保健食品市场生产经营行为，构建长效监管机制，仍然值得认真思考。由于《保健食品监督管理条例》尚未出台，保健食品监管始终处于法律依据不足的尴尬境地。令人欣慰的是，《食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称送审稿）正在公开征求意见，较2009年版《食品安全法》，送审稿增加了一些涉及保健食品的相关内容，这对保健食品的长效监管将有重大意义。本文作者在基层执法实践中，对如何构建保健食品长效监管机制进行了针对性的调查和研究，并提出了一些建设性的意见，同时也对送审稿的部分内容略作探讨。
　　完善法律法规迫在眉睫
　　送审稿第五十六条规定：“国家对保健食品实行严格监督管理。对在我国首次上市新品种、使用新原料和首次进口的保健食品实行注册管理；对其他声称具有特定保健功能的食品实行备案管理。具体管理办法由国务院制定。”虽然这在立法层面确定了保健食品监管的“双轨制”，之前呼声甚高的“备案制”终于得到了肯定，但是，“具体管理办法”何时出台，仍是未知数。笔者认为，构建保健食品长效监管机制，首要的一点就是保健食品监管方面的法律法规应尽早完善，不但这个“具体管理办法”应尽快出台，还要规范注册审批、制定生产经营规范，不断健全完善保健食品市场的准入和退出、质量检验、安全评估、安全监测、监督抽查、质量预警、广告宣传以及产品标志、标签、标识、说明书等诸多管理制度，彻底铲除生产销售假冒伪劣保健食品滋生的土壤，使不法分子无可乘之机，更好地保护消费者的权益。
　　此外，还要出台与保健食品发展形势相适应的新法规，比如“保健食品互联网销售管理规定”等。虽然送审稿第五十九条有了这方面的规定，但笔者认为还不够全面，没有消除立法、执法、守法障碍。例如：送审稿规定网络食品交易第三方平台提供者应当查验入网食品经营者的许可证或者对入网食品经营者实行实名登记，承担食品安全管理责任。网络食品交易第三方平台提供者未履行规定义务，使消费者的合法权益受到侵害的，应当承担连带责任，并先行赔付。笔者认为，这有“踢皮球”嫌疑，第三方平台提供者若履行了查验和登记义务，而又未能联系到具体经营者，消费者的损失仍然无法得到赔偿，也就不能根本保障消费者的权益。
　　惩罚性赔偿利于震慑犯罪
　　目前，我国现行法律对食品安全事故受害者的赔偿救济程度偏低，且没有建立惩罚性赔偿制度。现有法律规定最高只有2倍的赔偿，违法成本较低，远不能达到震慑违法分子的效果。因此，笔者建议，除了行政处罚和刑事制裁以外，应把民事赔偿中引入惩罚性赔偿理念作为今后立法的重点。
　　送审稿第一百二十七条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。赔偿金额不足一千元的，赔偿一千元。”此条款虽然增加了赔偿金额，但可操作性还不强。笔者认为，对危害公共卫生安全和公众生命健康的食品生产、销售者，必须通过惩罚性赔偿措施，大大提高其违法成本，使其承担破产或倾家荡产的赔偿责任，这不仅是对受害人的一种安慰，更是对其他食品生产、经营者的警示，也是法制建设的进步。
　　落实索证索票管理制度
　　国家食品药品监管总局今年3月发布了《保健食品生产经营企业索证索票和台账管理规定》，要求保健食品生产经营企业应当建立索证索票和进货查验记录制度，设立相关部门或指定专人负责索取并查验供货者资质及相关产品质量安全的有效证明文件，留存相关票证文件建档备查，同时加强台账管理，如实记录购销信息。有关文件应当保存至产品保质期结束后1年，且保存期限不得少于2年。要求生产经营企业应逐步实现信息化管理，建立电子档案。可以说，对于流通领域，索证索票和台账管理是监管部门对经营企业实施日常监管的重要手段。笔者认为，当前还应进一步强化进货索证索票、进货查验，建立台账制度，督促经营企业全面落实保健食品经营管理制度，确保保健食品进货渠道正规，管理规范，质量安全。只有完善的索证索票和台账管理制度才能实现对保健食品经营全过程的追踪管理。
　　打防并举加强广告监管
　　国家广电、工商、食品药品监管部门几乎每年都要发文件重申加强广告监管，但为何违法广告仍屡禁不止呢？笔者认为，保健食品广告从制作、审核到发布、监管，涉及很多部门，各个部门的责任不明确，给不法分子留有可乘之机。此外，广告的内容、形式也较传统意义的广告发生了变化，如现在出现了许多“会议宣传”、“专家咨询”、“免费义诊”等，实质上都应属于广告宣传。因此，建立一套制作、审核、发布、监管的保健食品广告科学管理制度，当前尤为迫切。建议将对“会议宣传”、“专家咨询”、“免费义诊”和“明星代言”等为幌子的不法销售行为的规定明确写进送审稿。严厉打击以“会议宣传”、“专家咨询”、“免费义诊”等为幌子的不法销售行为，查处一批有影响的违法案件。同时利用报纸、电视、网络等媒体曝光违法行为，并通过咨询答疑、发放宣传画册、举办安全宣传周等方式广泛开展保健食品科普宣传活动，及时发布保健食品消费警示，引导公众合理选择、科学食用保健食品，做到打防并举，真正创造一个买卖有序的良好市场环境。

（责任编辑：秋彤）