深化改革，从单项突破向总体优化转变

本报记者 白天亮

资料来源：人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要  制图：张芳曼

　　中央经济工作会议明确，要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。其中，要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案。
　　老有所养，是重大民生工程。养老保险制度改革将给人们生活带来哪些变化？对经济发展又会产生什么影响？老龄化程度加深，养老保险能否兜得住？
　　并轨扩面
　　养老改革啃下硬骨头
　　养老保险制度改革，关系着每个人年老后的生活，对经济发展有着重要影响。
　　“社会保障是国家治理体系与治理能力现代化的支柱性制度安排，肩负着维系国家长治久安与人民世代福祉的重大责任。而养老保险又是整个社会保障体系中的支柱性制度安排。养老保险改革无疑是全面深化改革中关键性、基础性重大改革项目。”中国社会保障学会会长郑功成认为。
　　把推动养老保险制度改革放在“更好发挥改革牵引作用”的重要位置，如何理解？
　　郑功成表示，养老保险制度对经济社会发展的牵引作用主要体现在三方面。一是化解养老后顾之忧，维护老年人生活质量，促进社会公正与文明进步。二是优化制度结构与功能，均衡并适度降低法定劳工成本，创造公平竞争市场环境。三是平滑个人收入，提振居民消费，持续助力经济增长。“养老保险制度改革有利于惠民生、促公正、稳预期、助发展，既是稳中求进的重要基石，又是稳中求优的重要方面。”
　　十八届三中全会明确，全面深化改革要建立更加公平可持续的社会保障制度。3年来，养老保险领域多项改革措施出台，啃下了不少硬骨头。
　　——由机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和居民基本养老保险共同构成的法定养老保险体系正式形成。
　　——养老保险覆盖面取得新飞跃。2014年，启动实施全民参保计划；截至2016年9月底，领取养老金人数达到2.4亿人。
　　——养老保险基金投资机制明确。
　　“最近，国际社会保障协会把‘社会保障杰出成就奖’授予中国政府，是对近年来养老保险制度改革发展的肯定。”郑功成说。
　　改革提速
　　坚持统账结合不变
　　中央经济工作会议明确，要加快出台养老保险制度改革方案。这引发不少人畅想：养老保险改革举措推出不少，还会有哪些改革？
　　“下一步改革的重点，是形成养老保险顶层设计方案，促使养老保险制度从单项突破向总体优化转变，最终使养老保险制度走向成熟定型。”郑功成表示。
　　养老保险顶层设计，应该围绕什么？郑功成说，基本内容至少应包括5个部分。一是明确发展目标，即养老保险要追求制度统一、均衡责任负担、保障适度水平、完善多层结构、维护公平公正。二是确定多层次架构及其功能定位。即以基本养老保险为根本，辅之以企业年金或职业年金，积极发展商业保险，建立起多层次的保障体系。三是均衡责任主体的负担，即政府、用人单位与参保者个人的负担相对均衡，同时逐步降低用人单位缴费费率。四是尽快实现基础养老金全国统筹，以更高层次社会统筹充分体现社会公平。五是设计合理过渡方案，为实现顶层设计目标提供操作依据。
　　基本养老保险是整个养老保险制度的主体和根基。一段时间以来，基本养老保险采取什么样的制度、是否要在此轮改革中调整，一直存有争议。“稳中求进是当前经济工作总基调，也应当是深化养老保险制度改革总基调。我国实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这一点不会变。那种主张大账户或全账户制的观点，不符合法定养老保险制度常识与规律，只会导致制度异化。”郑功成说。
　　据了解，我国养老保险自20世纪90年代以来实行社会统筹和个人账户相结合的制度，在基金筹集上采取传统的国家、单位、个人共同负担模式，实行社会共济，在养老金计发上强调个人账户养老金激励因素。经过20多年发展，这项制度运行平稳有序，效果总体良好。深化养老保险制度改革，将进一步完善个人账户制度，但坚持统账结合的基本养老保险制度这个前提没有变。
　　迎接挑战
　　通过改革实现全国统筹
　　我国正加速进入老龄化社会。第六次人口普查数据显示，2010年我国60岁以上老年人口1.77亿人，已占总人口13.26%。公众对于养老保险高度关注，格外担心可能出现的风险。特别是近两年，“养老保险不保险、一半省份靠财政补贴”“养老保险基金缺口扩大”等说法时时冒出来，更让参保者紧张。
　　养老保险制度是否可靠？改革将如何增强养老保险可持续性？
　　“老龄化的确给养老保险制度带来巨大挑战，但并非不可应对。”郑功成解释，养老保险制度是否可靠，不取决于一时一地之基金多寡，而取决于责任分担机制是否合理、取决于能否根据人口结构等变化对制度进行合理微调。我国5项社会保险基金累计结余5.9万亿元，其中养老保险基金累计节余约4万亿元。全国社会保障基金理事会还管理着约2万亿元战略储备基金。这些数据表明，养老保险基金状况良好。此外，我国还有2亿多青壮年劳动者应纳入基本养老保险，职工平均退休年龄54岁左右，第二、三层次养老保险发展空间巨大。这些因素对于养老保险制度可持续都非常有利。
　　郑功成认为，对养老保险制度有必要澄清3个认识误区。
　　——财政是否应当补贴养老金支出？“回答无疑是肯定的。这不仅是国际惯例，更是确保老年人合理分享国家发展成果的正常途径。我们可以探讨财政补贴方式，但不能否定政府财政对养老金制度应当承担的法定补贴义务。”
　　——眼下局部地区出现收支缺口是否必然导致全局性风险？答案是否定的。这只是现行养老保险制度采取地区分割统筹导致的结果，未来应通过改革实现全国统筹。
　　——我国养老保险制度会不可持续吗？“这种悲观看法没有根据。包括德国在内许多国家的养老保险制度采取现收现付制，都在稳步持续发展。我国有数以万亿元计的战略储备基金与滚存结余基金，还有巨大政策调控空间。只要加快改革步伐，构建起多层次养老保险体系，一定能实现可持续发展。”郑功成认为，我国养老保险值得信赖，是可靠的制度安排。随着改革推进，养老保险制度不仅能为全体人民提供晚年生活稳定安全预期，也将为整个经济社会健康持续发展做出积极贡献。

（责任编辑：秋彤）