政策落地后“支离破碎”

本报记者 王烨捷

    新年伊始，在办公室里迎接海归老板易石（化名）的，是一张法院传票。她被一名70多岁的老太太告了，理由是，老太太在由她提供托管服务的日间托管中心摔了一跤，髋关节骨裂。老太太的索赔费用，除了9000多元的医疗费外，还有6万余元的家人误工费、老人照料费等。
    易石重重地把传票往桌上一扔，“一个日托中心项目，一年才赚10万块钱，让我赔7万！”
    老人日间托管中心是上海居家养老服务社会化的一大特色。由基层街道、乡镇提供300平方米以上的场所，为街道内需要帮助的困难老人提供“托底式”养老服务，象征性地收取每名老人每月100元至300元不等的托管费。养老服务的提供者，过去是街道上“4050人员”（指处于劳动年龄段中女40岁以上、男50岁以上的，本人就业愿望迫切、但因自身就业条件较差、技能单一等原因，难以在劳动力市场竞争就业的劳动者），后来开始由专业提供养老服务的社会组织介入，合作方式开始呈现多元化。
    一种是按照街道所能承受的人均年开销完全“承包”给社会组织，由社会组织请人并提供服务；另一种是由街道负责聘请服务人员，社会组织输出专业化的管理。由于后者“用人便宜”且能解决辖区内“4050人员”的就业，因此更受街道欢迎。
    易石与上海某街道的合作就是后者——这个日托中心有21位老人和4名工作人员，工作人员中，两名是街道聘请的“4050人员”，一名是社会组织输出的管理者，另一名是社会组织输出的服务者。
    建议老人起诉养老服务提供商并提出高额索赔的，就是一名与托管机构“关系不好”的“4050人员”。“一些4050人员本来就不好管，硬要塞给我，又不让换，风险都转嫁给我了！”易石对这样的合作模式表现出较大不满，“出了事，谁来负责？”
    养老服务提供商如何管理“4050人员”，能让养老服务提供商管吗
    实际上，利用“4050人员”资源为社区困难老人提供养老托管服务本身，是基层政府想出的一个办法。
    一名街道工作人员告诉记者，“4050人员”的工资，实际是由区级财政拨付，每年各个街道都要向上级打报告申请“4050人员”额度，“你对上面说，我申请的这些人，还可以在街道里服务老人，解决养老问题，上面就容易批”。
    “4050人员”的工资，按照上海市每年的最低工资标准发放，目前大约是每月1800多元。他们在街道老人日托中心工作，不仅可以拿到一笔区级财政拨付的最低工资，还能从街道挣取一部分奖金。
    2009年以前，这种由“4050人员”提供服务的老人日托中心就已经在上海很多街道里“开花”。2009年以后，上海开始力推“政府购买服务”，日托中心成了购买服务的一大“热门”项目。
    上述街道工作人员介绍，日托中心引入“政府购买服务”的初衷，就是为了规范中心的运营，“对这批人提供的服务，进行规范化管理。”街道方面的考虑是，“4050人员”的用人成本相对养老服务提供商的用人成本要低很多，只需要专业的养老服务提供商能把他们“管理好”就行。
    以往，日托中心的主任一般由街道返聘的退休人员担任，这些退休人员往往缺乏科学有效的管理手段，也没有“管人”的意识；新模式引入后，街道希望让日托中心“换新颜”。
    易石所在养老服务提供商的入驻，的确起到了使日托中心“规范、专业”的效果——中心不允许服务人员穿拖鞋；不允许服务人员喝酒；不允许服务人员迟到早退；定期要在中心举办文化娱乐活动，不能仅仅做成“老年棋牌室”。
    这些规定，其实都比较“粗枝大叶”，但对于散漫惯了的“4050人员”来说，似乎有些“严苛”了。易石告诉记者，在进驻到日托中心前，街道干部就提醒过，“有的服务员可能把老人的点心费克扣下来。”
    但这批“服务员”，街道不好管。易石所在的养老服务机构总共承接了沪上10家老人日托中心，几乎每一个日托中心都是采取“4050人员+购买专业机构服务管理”的方式来运营，“人员素质参差不齐”。
    又要马儿跑得快，又要马儿不吃草？
    有人会问，既然不喜欢、不专业，街道、乡镇何不采取“完全承包”的方式与养老服务机构合作？这样的合作，权责明晰，遇到“老人摔倒”这样的事故，也能准确“定损”，避免相互扯皮。
    但问题是，“完全承包”的价格“太高”，街道、乡镇难以承受。
    以易石的养老服务机构来说，她为发生纠纷的街道提供日托中心管理服务的收费是一年10万元，长期派驻两名员工；但如果要她提供全套养老服务的话，至少需要派驻5名员工，一年大约15万元至20万元。
    这一价格，一些街道、乡镇觉得高了，而且也没有必要。“完全可以用区级财政负责发钱的‘4050人员’，为什么要聘用一拨新人？好像没必要。”上述街道工作人员告诉记者，对街道而言，即便采取“4050人员+购买专业机构服务管理”的合作模式，也不乏应征者，“说一年10万少了，就这样的项目，一般都有五六家机构争取”。
    记者了解到，上海近年来新增了不少专门做养老服务的民办非营利机构。一名机构负责人告诉记者，目前做街道老人日托项目的，基本都“不盈利”，养老机构的目的是“先布局”再等待时机，“再过七八年，等50后、60后成为养老服务对象时，他们的购买力会有大的不同”。
    该负责人认为，“布局全面”的养老服务机构未来可以占得先机，“你在日托中心有个点，做‘托底’微利服务的同时，还能做些市场化服务项目以盈利”。
    正是看准了养老服务机构这一“布局心理”，上海的一些街道也形成了“又要马儿跑得快，又要马儿不吃草”的思维定势，能省则省。
    值得一提的是，不久前，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正公开表态，要求2015年上海所有街道全部停止招商引资，“这是硬任务，没有例外”。停止招商引资后，上海各个街道所需工作经费全部由区级政府足额保障，街道主要职能将转变为“管理、服务”，其中一项主要工作将是“动员社会参与”。
    上述街道工作人员告诉记者，浦东新区早在2008年左右就“不抓经济”，由区级财政按标准发钱给街道，但街道能够用于养老“托底”的经费，确实有限，“街道就是想花小钱、办大事，这很正常”。
    一名长期在社会公益组织和基层街道、乡镇之间为“政府购买服务”牵线搭桥的中介机构的负责人告诉记者，她总共为四五十个项目做过对接，其中有街道、乡镇购买的服务有50%以上是养老服务，“给的钱比较少，但还是有人愿意接，抢占市场嘛”。
    她说，很多街道、乡镇也知道自己给的钱少，因此对服务的要求并不高，“包容性比较强。”这种廉价带来的“包容性”，一定程度上促进了尚未发育成熟的养老服务机构的成长，但同时，也有其“随意性”。
    比如她所介绍的项目中，有3个项目已经完成了招投标，在双方已经签了协议的情况下，有街道“反悔”，“说是领导换了，新领导不想买这个服务”。
    税收没优惠、贷款贷不到，养老服务到底什么性质
    令易石寒心的还有政府拖欠购买服务尾款问题，最长的一笔20%的尾款，从项目实施结束到拿到钱，走了半年时间，“拨一笔款，签了24个名字”。
    按照政府购买服务的通常协议，购买经费一般会分几笔先后打到承接项目的社会组织的账上，以确保它执行项目充分到位。最后一笔尾款，会在第三方机构评估验收后拨付。
    一名曾在民政部门社团处工作的工作人员告诉记者，一些没有经验的基层政府可能仅在“找第三方评估”上就会花上一两个月甚至更长时间，“因为他们也没有经验，另一方面，政府购买服务的程序总是要走的，严格一些也是负责任的态度，不会是故意拖欠”。
    直到现在，易石脑袋里还充斥着一堆类似“鸡毛蒜皮”的小事，正是这些小事，令她对承接“政府购买服务”项目这件事儿开始变得有些“不那么情愿”。她的机构，已经开始有意识地减少一些政府托管项目，侧重在几个“合作愉快”的日托中心开拓“市场化经营”，她手头托管的日托中心从一年前的15个减少到了10个。
    就在前不久，因为政府拖欠购买服务尾款，她找到了银行，寻求贷款。她拿着多份与政府签订的购买服务协议，希望能以此为质押或者担保，先从银行拿钱给员工发放工资。“政府买服务，有一点好，他只拖不欠，钱总归会给我的。”她努力说服银行信贷员，但得到的答复却是否定的，“他说贷给你可以，要让政府部门敲章担保，但谁肯（给你盖章）呢？”
    在上海，2005年至2007年浦东新区政府购买服务资金累计达1.24亿元；2010年上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元，2011年更达到41.02亿元。
    但有趣的是，通过“政府购买服务”形式为街道、乡镇提供养老服务的民办非营利机构，却享受不到任何税收优惠。这也成为制约这些公益社会组织发展的一大“瓶颈”。根据《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，社会组织因政府购买而获得的收入，仍需纳税，税率25%。
    值得一提的是，财政部在1月发文称，从2015年起对现行养老机构提供的养老服务免征营业税。但易石所在的机构虽然提供养老服务，但因为仅是服务输出、本身没有固定床位的养老院，因此并不算是“养老机构”，而只是提供养老服务的民办非营利机构，因此仍须缴税。
    团上海市委注意到了上述社会组织发展“瓶颈”，今年上海两会期间，他们专门就此递交提案《关于优化政府购买青年社会组织服务相关政策的建议》，希望在税收、购买服务费用等方面有优惠和指导价标准。
    这份提案写道，“无论是政府还是社会，对于政府购买服务，似乎都认为社会服务本身应当回避营利性要求——人们总认为社会服务应当实行免费、志愿、慈善的原则，因此政府购买通常只付给有限的成本费用。但从税收来看，政府购买却又被当作营利性内容来处理，认为这是社会组织‘增值’所得，和企业（商业）组织营利所得、增值税收处理没有任何区别。因此，很多社会组织只能变相增加项目预算，被迫‘做假账’问题明显。”

（责任编辑：秋彤）